انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و مؤسسات وابسته به آن در سال 1386 و انتقال وظایف آن به دو معاونت رئیس‌جمهور، یعنی‌ «معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی» و «معاونت توسعه‌ی مدیریت و سرمایه‌ی انسانی» یکی از مهم‌ترین چالش­های فراروی دولت نهم بود؛ سازمانی که برای نخستین بار در سال 1327 هم‌زمان با تصویب برنامه‌ی هفت‌ساله‌ی عمرانی اول با نام سازمان برنامه، پایه‌گذاری شد و با وجود تغییرات اندک در بدنه‌ی آن، به ‌ویژه ادغام سازمان برنامه و بودجه با سازمان امور اداری و استخدامی کشور در تیرماه 1379، همچنان به‌ عنوان تنها نهاد برنامه‌ریزی و نظارت پابرجا ماند. در نهایت پس از گذشت 59 سال، فعالیت این سازمان، که نقش برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی نظام اقتصادی و اجتماعی کشور را بر عهده داشت، با مخالفت دولت مواجه شد و در 18 تیر 1386 و با مصوبه‌ی شورای عالی اداری، منحل گردید. بر این اساس، امور بودجه‌ریزی، استخدامی و برخی از دیگر مسئولیت‌های هفت‌گانه‌ی این سازمان در قالب دو معاونت جدید و به ‌طور مستقیم زیر نظر رئیس‌جمهوری پیگیری شدند و سازمان­های استانی مدیریت نیز از بدنه‌ی سازمان تفکیک گشتند.

 

این اقدام دولت از همان ابتدا با موضع­گیری­های فراوانی همراه بود و احیای مجدد این سازمان به یکی از اصلی‌ترین شعارهای انتخاباتی برای نامزدهای دوره‌ی یازدهم ریاست‌جمهوری تبدیل شد تا آنکه مجلس شورای اسلامی در تاریخ 28 مرداد 1392، طرح یک‌فوریتی احیای این سازمان را به تصویب رساند تا به این ترتیب، پس از شش سال، احتمال بازگشت نهاد برنامه‌ریزی و مدیریت به نظام تصمیم­گیری کشور قوت بگیرد. در این مقاله، سعی شده است ضمن بررسی دلایل انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، جایگاه این نهاد را در نظام اقتصادی کشور مشخص کرده و الزام یا عدم الزام به احیای مجدد آن مورد نقد و بررسی قرار گیرد.

 

دولت که با استناد به اصل 60 قانون اساسی و به ویژه اصل 126 آن، مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور استخدامی کشور را بر عهده دارد، از این حق قانونی خود استفاده نمود و در راستای تقویت و ارتقای نظام برنامه‌ریزی و نظارت در کشور، دستور به انحلال سازمان مدیریت و برنامه­ریزی داد. دولت و برخی موافقان، انحلال این سازمان را نقطه‌ی عطفی در تاریخ برنامه‌ریزی ایران دانسته و معتقد بودند که این عمل به دلیل عدم کارایی لازم در مدیریت بودجه‌ی کشور و در راستای ایجاد سازمانی کوچک، منعطف و کارا شکل گرفته است.

 

در زمان انحلال تصور بر آن بود که سازمان در بطن خود، حاوی تضادهای عمیقی است که از نگرش بیرونی و عملکرد درونی آن قابل استنتاج است. شاخص‌هایی که این فضا را ترسیم می‌کردند عبارت بودند از: تغییرات پیاپی مدیریت به ‌طوری که متوسط عمر مفید مدیریت سازمان کمتر از 14 ماه بود و این مسئله عدم انسجام تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری را در بر داشت، تضاد عمیق بین سازمان مدیریت و وزارت اقتصاد و دارایی در یافتن راهبردهای اساسی در هدایت نظام دوراندیشی در جامعه، اشکالات متعدد در پروژه‌های انجام‌شده از نظر عدم توازن منطقه‌ای، طولانی شدن زمان و عدم رعایت الزامات آمایشی، تشکیل معاونت برنامه‌ریزی استانداران به عنوان حرکت موازی با سازمان‌های برنامه‌ریزی در استان‌ها، سنتی بودن روش بودجه‌ریزی و استفاده از بودجه به عنوان اهرم قدرت و ابزار کنترل به‌ جای برنامه، اثر‌پذیری از فشارهای سیاسی وارده از مراکز قدرت و همچنین ادغام سازمان برنامه و بودجه با سازمان امور اداری و استخدامی که افزایش بوروکراسی سازمانی را در پی داشته است.

 

از دیگر اشکالاتی که در گذشته به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وارد بوده است می‌توان به سخت‌گیری کارشناسان آن در فرآیند مبادله‌ی موافقت‌نامه‌ها اشاره کرد که این عامل، مشکلاتی را برای استانداران و وزیران به‌وجود آورده بود. همچنین بنا بر آن بود که این سازمان در سه دهه‌ی گذشته‌ی پیش از انحلال، ساختار تصمیم‌گیری کشور را عقلانی کند و روند تصمیم­گیری را وارد فضای مدرن نماید، در حالی که به دلیل تحقق کمتر از نیمی از اهداف برنامه‌های توسعه‌ی‌ کشور، به طور کامل نقش مؤثری را ایفا نکرد. همچنین بنا بر گزارشی که در نشریات وابسته به سازمان مدیریت منتشر شد، مشخص نبودن جایگاه و نقش سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در نظام اداری و اجرایی کشور، طولانی شدن گردش نظام برنامه‌ریزی از طراحی تا مرحله‌‌ی اجرا، کم‌رنگ شدن نقش نظارتی سازمان و کاهش شفافیت و ارتباطات با سایر دستگاه‌ها، مهم‌ترین علل تغییر ساختار سازمان مدیریت به اذعان این سازمان بوده است.

 

 

با وجود اشکالات ساختاری پیش‌گفته، به نظر می‌رسد طرح‌ لزوم احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در چند ماه اخیر، به دو دلیل صورت گرفته باشد؛ اول آنکه بودجه‌ی سال‌های اخیر با تأخیر بسیار به مجلس رسیدند و با وجود شرایط اقتصادی کشور، که نظم و انضباط مالی باید در صدر توجه مسئولین باشد، حضور نهادهای متفکر و برنامه‌ریز بیش از هر زمانی احساس می‌شود. دلیل دوم آن است که ایجاد تشکیلات موازی و سپردن وظیفه‌ی برنامه‌ریزی و تخصیص بودجه به واحدهای گوناگون در اقتصاد مصرفی و وابسته به نفت، نتیجه‌ای جز روزمرگی، بی‌ثباتی و اختلاف بین دستگاه‌ها نداشته و از طرف دیگر، باعث بروز دلسردی و یأس در مدیران نظام اجرایی کشور خواهد شد.

 

فقدان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، ضمن کاهش قدرت ارزیابی و سطح کار کارشناسی دولت، مشکلات متعددی را نظیر ناهماهنگی منابع و مصارف در بودجه‌های بعد از انحلال، عدم توسعه متوازن استان‌ها به دلیل سلیقه‌گرایی در استان‌ها و استانداری‌ها و جایگزین شدن دیدگاه‌های فردی و مقطعی به ‌جای تداوم برنامه‌های توسعه در کشور، وابستگی معاونت برنامه‌ریزی به نهاد ریاست جمهوری از نظر تشکیلاتی به ‌جای استقلال کامل و ایفای نقش فرابخشی و وابسته بودن بخشی از موارد انحرافات مالی سال­های گذشته به حذف نهادهای نظارتی مانند سازمان مدیریت و بخش­های زیرمجموعه‌ی آن مانند شورای اقتصاد، در پی داشته است.

 

در جهان، سازمان­های مدیریت و برنامه‌ریزی، با عناوین مختلف، وظیفه‌ی ارائه‌ی برنامه‌های سالانه و کوتاه‌مدت، میان‌مدت و اسناد راهبردی کشورها را عهده‌دار هستند. همچنین ارزیابی کارایی برنامه‌ها و دستگاه‌های اجرایی به عنوان زیرمجموعه‌ی سیاست‌های مالی و ارائه‌ی اطلاعات شفاف به دولت، نمایندگان و دیگر مراجع تصمیم‌گیری، از مهم‌ترین مسئولیت­های این سازمان است. در ایران نیز برنامه‌ریزی بلندمدت و حتی بودجه‌بندی سالانه، از سال­ها پیش بر عهده‌ی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی قرار داشته و مطالعه‌ی دستاوردهای اقتصادی در دوره‌هایی که این سازمان از شرایط و توانایی‌های مناسب برخوردار بوده نیز نشان‌دهنده‌ی موفقیت‌های قابل توجهی است. تحقق آرمان‌ها و اسناد بالادستی نظام اقتصادی، بدون وجود یک نهاد فکری پویا، قدرتمند و برخوردار از حمایت‌ بالای سیاسی، که قادر باشد ضمن تنظیم جهت‌گیری‌ها، حرکت کشور را در راستای برنامه‌های مدون ارزیابی کند و در مواقع لازم هشدار‌های لازم را صادر نماید، امکان‌پذیر نیست و امروزه فقدان نهادهای بالادستی، به عنوان امری اثر‌گذار در شرایط فعلی اقتصادی و ساختارهای تصمیم‌ساز کشور شناخته می‌شود.

 

هرچند که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در طول حیات خود، آن گونه که انتظار می­رفت، در عمل به وظایف خود برای تخصیص بهینه‌ی منابع و هم‌گرایی اقتصادی موفق نبوده است، اما این سازمان به خاطر فرابخش بودن و برخورداری از ساختار تشکیلاتی و نیروی انسانی متخصص، توانسته بود تا حدودی انضباط مالی را بالا برده و ضمن حفظ تعادل و توازن در بودجه‌ی سالانه کشور، امکان جابه‌جایی سلیقه‌ای ردیف‌های بودجه و فساد مالی و اداری را کاهش دهد. بنابراین با در نظر گرفتن نقاط ضعف و قوت این سازمان و قبل از رجعت برای احیای آن، نیازمند بازآرایی و بازمهندسی جدی هستیم و لازم است انتظارات، مأموریت‌ها و خواسته‌ها از نظام برنامه­ریزی کشور مشخص شود.

 

 

با توجه به آنچه گفته شد، در حال حاضر، وجود نهادی متفکر و فرابخشی که قادر باشد روابط میان نهادها و دستگاه‌های اجرایی و تصمیم‌گیری را به درستی مدیریت نماید، احساس می‌شود. لذا ضروری است در شرایط حاضر، به ‌منظور تقویت راهبری در نظام مدیریتی و برنامه‌ریزی کشور، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با ساختاری کوچک، منعطف و توانمند تقویت گردد. البته توجه به دو نکته حائز اهمیت است؛ اول آنکه تشکیلات و ساختار گذشته‌ی این سازمان، به واسطه‌ی ادغامی که صورت گرفت، متفاوت شده است و دوم آنکه پس از انحلال، برخی از کارشناسان و متخصصین این سازمان بازنشسته شده‌اند و برخی نیز کناره‌گیری کرده‌اند، بنابراین با توجه به نقش محوری سازمان، ضمن آنکه ساختار کلی آن باید مورد بازبینی قرار گیرد، لازم است از نیروهای متخصص و کارآمد در بدنه‌ی کارشناسی آن استفاده شود تا این سازمان را در ایفای نقش مؤثر خود در اقتصاد توانمند سازد.

 

تحقق سند چشم‌انداز 1404 ایجاب می­کند که در دهه‌ی باقی‌مانده، خطاها به حداقل برسند. آنچه مسلم است نهاد برنامه‌ریزی ضرورت یک جامعه‌ی هوشمند و توسعه‌گرا بوده و احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، به عنوان یک سازمان فرابخشی، می­تواند اهرم خوبی برای دولت و مجلس باشد. اصولاً ضرورت برنامه‌ریزی به این دلیل است که بتوان تخصیص منابع را در سطحی علمی، معقول و متناسب با نیازهای کشور انجام داد. طبیعتاً در بلندمدت، باید از میزان نظارت و دخالت دولت در اقتصاد کاست و دولت برای تحقق اهداف متعالی کشور باید قادر باشد از منافع مقطعی خود گذر نماید و قدرت خود را بیشتر تفویض نماید. در این راستا، برنامه‌ریزی در خدمت نهاد‌سازی قرار خواهد گرفت و در آینده، وظایف دولت کمتر و نقش مردم در ساختار اقتصادی‌اجتماعی نیز بیشتر می­شود. بنابراین از لحاظ تئوریک باید کارکرد سازمان­های مدیریتی، نظام­های تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی کشور در جهت اثربخشی بیشتر، مورد بازبینی همه‌جانبه قرار گیرند.(*)

 

*بهزاد رادنسب؛ کارشناس ارشد اقتصادی - دانا